Educação como política pública


Crianças de um grupo escolar, 1970 por Zé Lobato

Fonte: http://www.flickr.com/search/?w=all&q=grupo+escolar&m=text

 

EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA

Análise do livro A educação como política pública, de Janete M. Lins de Azevedo

FAPA, 11/2004

INTRODUÇÃO

No texto “A educação como política pública, Janete M. Lins de Azevedo explicita e problematiza as visões ideológicas que se complexificam e mutuamente insterferem entre si quando procuramos estudar as questões que emergem do traçado das políticas públicas, especialmente em educação.

Para tanto, não ignora as profundas mudanças vividas nos últimos anos, e que não somente alteraram paradigmas específicos da educação mas especialmente fizeram com que houvesse uma nova dinâmica forjada por movimentos políticos, econômicos e culturais que trouxeram novas realidades a serem incorporadas dentro das sociedades.

Por outro lado, não estão descartadas as possibilidades de análise das emergências neoliberais, como, por exemplo, as recentes questões ligadas ao trabalho, ao desemprego estrutural, às variáveis que induzem às violências (institucionais ou não) e às exclusões de toda a ordem que “colocam por terra as grandes promessas que se seguiram ao advento da modernidade. Além disso não se desconhece também o poder de persuasão da doustrina neoliberal, que vem orientando essas mudanças”. (op. Cit, p IX)

Na condução de seu estudo, a autora tece considerações sobre as visões ideológicas que entende serem as mais expressivas na condução, pelo Estado, de tais políticas. O capítulo um dedica-se a uma abordagem neoliberal, o dois à teoria liberal moderna da cidadania, o terceiro a abordagem marxista e um último capítulo buscando sintetizar uma proposta para a política educacional no espaço de interseção das abordagens anteriores.

Trata-se de um trabalho de extensa fundamentação teórica e que nos leva seguramente a pensarmos sobre as questões de fundamento que regem políticas estatais, dentre as quais as que tratam da educação.

A problematização das forças sociais e de classe que estão presentes ainda hoje nos fazem ter a clara sensação de que não vivemos o “fim da história”, mas que as lutas de classes e os embates ideológicos e os jogos de interesses é que moldam a configuração estatal. Não se trata unicamente do fato de o Estado intervir na sociedade, mas, sim a partir de que parâmetros esta intervenção se dá. Pode ser de uma forma que centralize determinadas questões socialmente mais urgentes ou historicamente mais relevantes, pode ser de um modo que exponha claramente suas estratégias e planejamentos em nível de longo prazo.

De qualquer modo, a expressão “conquista de classe” deve ser sempre relativizada e é em torno dessa relativização que se expressam e devem ser entendidas as intervenções estatais.

Seguimos no presente trabalho a estrutura do livro. Entendemos contudo que as mediações dentro de uma democracia nem sempre se vinculam, em suas origens, aos agentes políticos, mas que aportam em face da participação política dos movimentos e dos foros sociais de participação.

A – A abordagem neoliberal

O pensamento neoliberal tem uma raiz histórica no liberalismo clássico, ( século XVII). Com a implementação do estado liberal burguês, foram estendidos direitos políticos aos cidadãos, meio de garantir sua participação no poder e de protagonizarem uma democracia. Outrossim, surge a concepção de democracia utilitarista, pelo qual ao Estado caberia a guarda dos interesses públicos, que seriam reduzidos a bens essenciais como educação, defesa e aplicação das leis.

A condução da atividade econômica dar-se-ía pela mão invisível do mercado (BENTHAM e MILL). A liberdade, o individualismo e a competitividade em busca do ganho ilimitado são valores a serem preservados em larga escala, pois a partir daí o mercado produziria inexoravelmente a maximização do bem-estar social.

Ocorre que em realidade o mercado não proporcionou o que seus defensores liberais clássicos supunham. Movimentos como a proposta socialista, a organização de movimentos sindicais, o avanço dos direitos civis e sociais criaram uma nova geopolítica mundial e uma nova relação foi estabelecida entre o Estado e o capitalismo. A partir da crise econômica dos anos 70 o capitalismo apoiado no liberalismo clássico teria uma nova face: o neoliberalismo.

Os neoliberais tem uma concepção de Estado Mínimo o que significa, em outros termos, que as atividades que puderem dar lucro deverão ser entregues à iniciativa privada. Para os mesmos o mercado é o caminho único para as regulações das mazelas sociais. Direcionam suas críticas especialmente aos seguintes pontos:

À intervenção estatal no domínio econômico, vista como uma restrição às liberdades individuais, assim como a formação de monopólios, favorecimentos e manutenção artificial de agentes econômicos;

Às políticas sociais promovidas pelo Estado, que, segundo os neoliberais são responsáveis pelo endividamento interno e externo e pela criação de setores corporativistas.. Por outro lado, programas sociais incentivariam a não produtividade, gerariam dependência de subsídios e interfeririam no mercado, gerando desequilíbrios, indolência e permissividade social. Assim, os neoliberais entendem que as políticas sociais devem ser minimizadas dentro do como iniciativo do Estado; em seu limite, banidas.

Ao inchaço da máquina governamental. Em razão das políticas sociais, há necessidade de maior geração de renda por parte do Estado, que é feita através da elevação dos tributos e encargos sociais, provocando um desequilíbrio fiscal, o que aumenta os preços e tende a fazer crescer os salários.

Subordinados ao deus mercado, os neoliberais ignoram qualquer responsabilidade que advenha de políticas sociais. Ao atribuir às mesmas valência negativa, utilizam duas estratégias convenientes: pressionam os Estados a diminuir suas políticas sociais, estimulando processos de privatização, especialmente daqueles setores que possam gerar lucros e responsabilizam as pessoas de modo individual pelas suas necessidades, ignorando o contexto social e histórico onde vivem, suas reais oportunidades, enfim, suas condições de humanização.

No que concerne às políticas educacionais, imersas nas políticas sociais, entendem os neoliberais que as mesmas são responsabilidade estatal. Contudo, coerentemente, a educação é vista como um produto de mercado, ou seja, educar é investir, pelo que o neoliberalismo entende que deve o mercado obter o retorno do capital investido.

B – Teoria Liberal Moderna da Cidadania

Para a teoria liberal moderna da cidadania o bem-estar e a igualdade são pré-requisitos para o exercício pleno da individualidade e da liberdade, não tendo restrições ao papel do Estado enquanto promotor de políticas sociais. Tais requisitos são os cuidados com a preparação, qualificação, manutenção e reprodução da própria força de trabalho, raízes dos direitos sociais.

Tal teoria resultou da organização dos trabalhadores por emprego e pelas demandas sociais. Não existe uma única vertente dessa teoria, mas ela orientou-se a partir das lutas sociais, distingüindo-se da teoria clássica liberal (embora beba em sua vertente) pela sua humanização e proteção social dentro da ordem capitalista. Assim, reconhece as classes sociais e as entende distintas entre si, não fechando os olhos à realidade ou às contradições das forças de mercado. DURKHEIM sugere uma regulação jurídica para eliminar as desigualdades provocadas pelo mundo do trabalho.

Quanto às políticas educacionais, DURKHEIM entende que as mesmas são atribuição do Estado; pode mesmo existir uma certa margem que possa ser deixada à iniciativa privada, mas a atribuição de educar e de fiscalizar a educação é do Estado, pois trata-se de direito da cidadania.

B1. A abordagem pluralista.

A abordagem pluralista busca entender como as reivindicações e demandas sociais são lidas e processadas pelo sistema político: como funcionam os sistemas de pesos e contrapesos sociais na definição das políticas públicas, e de que modo se dão tais articulações. Dentro de tal cenário, temos de considerar que as demandas sociais sempre tenderão ao infinito, no sentido de suas necessidades, enquanto os recursos públicos tendem a escassez.

Aforma de influência da alocação desses recursos públicos é a participação política e consciente dos cidadãos. Em uma democracia representativa as possibilidades reais de alocação de recursos e as pressões sociais é dada pela mediação efetivada pelos agentes políticos, através de seus programas e candidatos. Nos processos eletivos os cidadãos sancionam tais programas e visões ideológicas. Há uma analogia entre mercado econômico e mercado político (DAHI, 1956).

No que diz respeito ao poder de compra, justifica-se o mesmo a partir da eleição de tais representantes políticos e de suas propostas, que irão transformar-se em bens públicos que serão consumidos pelos eleitores. Evidentemente que todos se irão beneficiar ou serem prejudicados pelas decisões políticas, mas, de todo, o poder de compra legitima as ações a serem politicamente executadas e, portanto, a distribuição das alocações dos recursos públicos ou a projeção das políticas setoriais.

Os pluralistas abstraem a articulação entre o sistema político e a sociedade: atribuem ao sistema político a administração dos conflitos sócio-grupais em divergência. Os resultados são as próprias políticas governamentais, que irão organizar-se em razão do poder de pressões e contra-pressões nas mediações estabelecidas e no peso de cada grupo social.

A política educacional é vista como elemento vinculador entre o conhecimento e a distribuição de poder na sociedade. Para os pluralistas, é necessário que exista um alto grau de racionalidade no que diz respeito às condições do jogo político e da busca do estabelecimento de políticas públicas que efetivamente busquem atender às demandas díspares e múltiplas do meio social. Como nem sempre os atores políticos possuem tal racionalidade, normalmente vinculada às elites, é necessário que a educação cumpra o papel de trazer para a racionalidade aqueles incapazes de entender e participar do processo político; por isso a educação é um dos meios mais poderosos no sentido de influir social e politicamente. Segundo ALMOND e VERBA, 1963, “A escola, enquanto uma das principais agências socializadoras, tem por função inculcar nos indivíduos normais, valores e atitudes que possibilitem a formação de agentes sociais e políticos, denro dos marcos racionais exigidos pela modernidade.”

A educação e portanto as políticas educacionais gestadas pelo Estado tem um preponderante papel no sentido da socialização política e como equalizadora da distribuição do poder. Na medida em que há uma maior conplexização social, maior a importância da educação e da escola como agência para acessar o conhecimento e a informação, portanto fornecedora de uma formação que capacite o indivíduo para exercer seu papel de cidadão.

B2. A abordagem social-democrata.

Pretende estudar a debâcle do welfare state, as condições de ajustamento do estado objetivando um melhor padrão de justiça dentro das sociedades capitalistas.

Tais estudos, especialmente de TITMUSS (1963, 1968 e 1974) sugeriu três tipos básicos no estudo dos sistemas de proteção social:

Modelo residual de bem estar, seria o sistema típico no qual a intervenção do Estado somente ocorreu após falharem os recursos privados. O Estado mobilizava-se topicamente e em situações emergenciais.

Modelo industrial de ampla realização, assinala a intervenção do Estado para regular os efeitos do mercado. As políticas sociais, aqui, são complementares às instituições econômicas.

Modelo institucional retributivo, seria o Estado no papel de produtor e distribuidor de serviços universalisados, independentemente das forças do mercado. Em outros termos, a distribuição dos direitos do cidadão sem qualquer tipo de discriminação.

TITMUSS, segundo DRAIBE (1998) estabeleceu um “núcleo duro” constitutivo das políticas sociais do welfare state: educação, saúde, alimentação e habitação. Os sociais-democratas reservaram um alto valor às políticas sociais. Consideram que os avanços democráticos nunca dependeram da concessão da burguesia, mas da luta organizada dos trabalhadores e dos setores populares.

A maioria das análises social-democratas assinala a dimensão histórica da constituição dos sistemas de proteção social. A partir da década de 70, tais análises serviram para defender o welfare state contra os fundamentalistas do mercado, também ditos neoliberais.

Os sociais-democratas reconhecem e entendem as colocações e críticas dos neoliberais quanto aos pontos que já enfocamos, mas defendem reajustes e reformas nos sistemas de proteção e em suas estruturas; os direitos sociais historicamente adquiridos devem ser preservados. A regulação estatal é essência no bloqueio aos poderes destrutivos e socialmente desagregadores do mercado.

Os sociais-democratas não concordam com o Estado mínimo, e tendem a centrar estudos comparativos dos sistemas de proteção social em outros Estados, especialmente os de capitalismo avançado. PRZEWORSKI é um autor de inspiração gramisciana que entende haver um compromisso entre o capital e o trabalho. Não crê que sejam irreconciliáveis, mas são por natureza contraditórios entre si. Também entende que o espaço de regulação é um desvio no conflito entre capital e trabalho.

C – A abordagem marxista.

No século XIX o capitalismo e o proletariado ainda não tinham criado suas próprias forças de antagonismo. MARX reconhecia que (a) a organização dos trabalhadores permitiria conquistas que amenizariam a exploração dos mesmos; nesse sentido é que referimos o amadurecimento político e crítica da classe trabalhadora; (b) a educação é fundamental como apoio na luta contra a burguesia, embora MARX questione o papel do Estado como responsável pela educação popular e (c) mesmo quando o Estado legisla a favor do trabalho, garante a ordem e a reprodução burguesas. Nesse caso o Estado sempre leva em consideração os direitos sociais e as lutas das classes oprimidas em busca de suas melhores condições.

O marxismo teoricamente ganhou mais destaque a partir da crise econômica, financeira e fiscal do final da década de 60. Passaram a ter destaque as análises relativas àss intervenções estatais, voltando-se para o papel do Estado no que se refere à acumulação (dominação e integração do sistema econômico) e das garantias da legitimidade da ordem social (dominação e integração do sistema social).

As interpretações desses fenômenos geraram uma multiplicidade de vententes, na medida em que enfatizaram aspectos igualmente múltiplos (ideológicos, econômicos, sociais, etc), sempre referenciados em face do Estado e de sua atuação diante das crises.

C1 – Alguns pensadores e suas autorias.

Muitos pensadores analisaram o instrumental marxista e sua ideologia, especialmente em razão o caráter intervencionista do Estado durante os períodos de crise. Mais que isso: há estudos a respeito da estruturação interna e externa do caráter estatal, que analisados dão pistas para o conjunto de políticas sociais patrocinadas pelo Estado, que é o espaço onde se inserem as políticas educacionais. Algumas vertentes são as abaixo configuradas.

HIRSCH (1979) ocupou-se da relação entre o Estado e as formas de acumulação de lucros dentro das sociedades capitalistas. Tal acumulação seria uma forma de investigar o próprio Estado. Manter a taxa de lucro era destacar o envolvimento do Estado com as aspirações burguesas e intervir nos confrontos entre as classes. O dinamismo desses processos interferem sobre as estruturas do Estado; a partir da compreensão das mesmas, “deriva-se” concretamente as funções e a práxis do Estado. Desse modo acessa-se as políticas sociais encetadas pelo mesmo.

POLANTZAS (1977) estabeleceu uma distinção entre a luta política e a luta econômica, afirmando-as autônomas entre si. Dentro de uma mesma classes social grupos competem pela dominação de ambas categorias, estabelecendo hegemonias e transitoriedades. A ação de tais grupos constituem instrumentos que diluem os conflitos entre as classes antagônicas. O Estado, por seu turno, que detém o poder de mascarar a natureza da luta de classes, acaba por representar os interesses conflitantes das classes sociais. No dizer de POULANTZAS não existe um Estado burguês, mas “dominado pela burguesia”. Em outros termos o Estado é quem representará interesses de todas as classes sociais, embora tenda a maximizar as demandas de uma ou outra classe, mascarando, contudo, tal fato.

Para OFFE importa o estudoo das estruturas internas do Estado. Vê uma contradição estrutural do Estado e esta é o fato de ter de se ocultar enquanto um Estado de classe. OFFE entende existirem mecanismos de relatividade, pelos quais se definem as políticas públicas. O primeiro mecanismo é o da seleção negativa, que exclui os interesses anticapitalistas da ação estatal, de forma deliberada; o segundo é o da seleção positiva, que busca beneficiar em primeiro o capital, independente de grupos específicos de capitalistas, e por último a necessidade que tem o Estado de, simultaneamente praticar e mascarar o seu caráter de classe, de privilegiamento a uma das classes em disputa pelo poder (operações seletivas divergentes).

Constitui-se assim um sistema que garante que as decisões políticas assegurem um caráter de classe da dominação (OFFE, 1984,a). As ações estatais garantem regras que institucionalizam as relações de classe dentro de uma sociedade capitalista.

Em relação às políticas educacionais, segundo OFFE, as mesmas buscam garantir a sociabilidade da força de trabalho em relação aos parâmetros capitalistas ou, em outros termos, acriticizar a massa de trabalhadores para submetê-los à ordem capitalista.

OLIVEIRA, por seu turno, tem uma visão distinta dos neo-liberais. Entende que é necessária a intervenção do Estado para garantir o acesso às políticas sociais. Aqui, denomina tais intervenções de fundos públicos, pois não dicotomiza as esferas políticas e econômicas. Considera fundamentais as intervenções do Estado, influenciando inclusive nos processos de acumulação.

OLIVEIRA entende que o exercício do direito à escolaridade é transcendente ao próprio capitalismo, por revestir-se de um reconhecimento de um direito social inalienável. Para o meso a esfera pública é um espaço de regulação que implica o reconhecimento dos subalternos em seus processos de alteridade. Politicamente os contornos das lutas por direitos sociais, então são suportados por toda a sociedade, independentemente das convivências contraditórias entre si que são apostas pelas classes sociais.

Entende ainda que no Brasil, especificamente, tal processo de regulação sempre foi solapado por instrumentos de dominação explícita, desde o tempo da colonização, o que trouxe ao país um caráter subordinado em relação aos conquistadoress em primeiro plano e às políticas gestadas internacionalmente. Essa subordinação foi impressa por uma marca autoritária, cuja institucionalização deu-se historicamente.

O paradoxo é que negar educação ao povo é negar a própria reprodução do ethos capitalista. Dizendo de outro modo, essa luta de classes estimula o capitalismo, na medida em que a escola reproduz a ideologia do capital. É necessária a universalização do estudo não apenas como um direito, mas como uma necessidade de um lado do capital, para que suas relações sociais se tornem mais firmes, e de outro lado, pelo proletariado para que buscando uma nova conscientização, arme-se política e criticamente para o enfrentamento à classe dominante.

D – Nossa conclusão a respeito da definição das políticas públicas.

As políticas públicas são tomadas pelo Estado a partir do surgimento de fatos sociais ou de movimentos de classe que, face à sua relevância política, econômica ou cultural instem esse mesmo Estado a formular uma série de medidas que pretendam dar uma configuração a tais desejos ou necessidades.

O Estado intervirá então, considerando tais movimentos ou fatos sociais, definindo políticas públicas que possam dar um viés a tais articulações e ao jogo de pressões e contrapressões contraditórias que alimentam essas mesmas necessidades. Uma vez criadas tais realidades, não pode o Estado ignorá-las, em razão de suas conseqüências sociais. Não há, em hipótese alguma, caráter de neutralidade na instituição de alguma política pública. Sempre haverá um modo de evidenciá-la, de dar-lhe centralidade e de oportunizá-la.

Por outro lado, sempre a sociedade partilhará, de um modo direto ou indireto, de tais políticas, pois ou será atingida diretamente em razão de um determinado segmento passar a ser o objeto dessas políticas ou será atingida em face de ser consumidora de tais políticas. Cabe aqui, citar JOBERT.

“Os modelos de política não são independentes da política cultural e dos valores. Suas relações são duplas. Primeiramente o modelo de política deve dar forma aos conceitos e aos valores mais gerais da ordem social. Segundo, deve estar em harmonia com as concepções dominantes do governo e com as formas de interação entre o Estado e a sociedade.” (JOBERT, 1989b: p. 378) (op. cit)

As representações sociais interferem na formulação de tais políticas. Contudo, não tem o condão de definí-las, dentro da complexidade das lutas de classe que se embatem dentro do Estado. Os estudos anteriores informam que os processos decisivos são passíveis dos jogos de poder que se estabelecem dentro de políticas maiores nos quais a política educacional está inevitavelmente imbricada. Não podemos, pois, ter como guias apenas as vontades dentro de uma democracia representativa (aqui, bem claro, não participativa). Temos de levar em conta os mecanismos de particpação dos interessados no estabelecimento de tais políticas e do papel estratégico que as mesmas são objeto de consideração dentro do planejamento estatal.

De todo, é de espancar-se determinados argumentos que são pela não-intervenção do Estado em assuntos que, em princípio não lhe sejam afetos (aqui, um argumento neoliberal) ou por outro lado, entendermos que ao Estado cabe a interveniência direta (uma crítica ao pensamento marxista).

Fazer políticas públicas de educação e dar-lhe dimensões dependem da apropriação que o Estado confere à tais políticas. Embora ao Estado não caiba somente decidir sem um instrumento de mediação entre sociedade e projeto nacional. As complexidades de tais imbricamentos constituem uma das portas para o entendimento das capacidades do Estado e de suas reais intencionalidades.

Hilton Vanderlei Besnos

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